2013年10月的一天，嘉定区悠活城一位居民在小区像往常一样散步时，忽然头顶上有一大片东西掉落下来，砸在她的面前……

  同样是2013年，闵行区宏润丽苑的居民陆先生和家人也遭遇了相似的情况，和43公里之外的悠活城一样，这座刚刚交付不久的新小区，仿佛得了“皮肤病”，外墙表皮陆续出现大块脱落……

  2016年，家住宝山区万业紫辰苑小区的须女士正在27层的家里做饭，突然听到一阵“噼里啪啦”的声响，随后在厨房窗台前看到大块大块的黄色物体滚落下来，没过几分钟，又是一声巨响……

  也是这一年，嘉定区江桥佳苑小区外墙脱落的物体，砸中了两位居民，造成骨折。当时的居民们并不知道，还有一场更大的事故将在四年后会降临在他们中间。2020年4月，又一处外墙脱落发生，导致两名居民受伤，其中一位颅内大出血、深度昏迷……

  记者调查发现，近十多年，外墙保温层脱落事件，在本市嘉定、奉贤、浦东、闵行、金山、宝山等多个区都有发生，而且一旦开了头，往往就会接二连三地发生，并且随时随地有几率发生。哪怕小区居民反复呼吁，或是投诉，这一“悬在头顶的痛”也难以得到彻底解决，拿出来的方案大多是“哪掉补哪”……

  2021年1月24日，世博中心，上海市第十五届人大五次会议的会场上，市人大代表蔡雷英递交了她经过反复修改的最后一稿《关于切实解决好外墙外保温系统推广应用相关历史遗留问题的建议》，随后这份文件有了一个属于自己的编号：0170。

  “我原来在城建部门工作，外保温层开裂、空鼓、脱落这样的情况经常接触，这是一个关于安全的大事，但是由于牵涉到大量的维修资金，往往一个物业或者一个街镇很难独立解决。不过后来我发现，领导下来调研情况时，却没人汇报这个事，有一个我认识的居民区书记甚至和我说，似乎小区里关于这一个事的矛盾也不是非常激烈，没必要上报。我当时听了就心里很急，难道非要出了大事后再去补救？那到时候出台什么政策都已经晚了。”

  蔡雷英代表的另一个身份，是金山区财政局局长。按理说无论是经营事物的规模，还是绩效考核，现在的这个岗位都不需要再和那些小区里的大事小情打交道，但是离开城建部门后，这名女将仍然没有忘记这件在她看来“不能选择看不见”的事。

  “城市运行安全是人民安居乐业、经济高水平发展的重要基础。党的十九届五中全会指出，要统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，坚持人民至上、生命至上，保障人民生命安全，维护社会稳定和安全。上海是一座超大型城市……在城市面貌日新月异的同时，也应解决好部分政策的历史遗留问题。”第0170号建议的开头这样写道。

  “人大代表是人民选出来的代表”。蔡雷英下了决心，要让“外墙保温层脱落”这件事被更多的人看见。

  The elephant in the room，英语有句谚语曾说了这样一个故事，“房间里分明站着一头大象，大家却仿佛没看见，好像它并不存在。”

  “外墙保温层脱落”带来的重大安全风险隐患，明明大家都看得见，可这一“刻不容缓”的问题，现实中在不少地方却被“一拖再拖”。

  对于这样的一个问题，同济大学城市风险管理研究院院长孙建平这样看：许多时候，大家都想着击鼓传花，这朵‘花’不要停在我的手里就好。

  这朵“花”从何而来？2005年7月15日《上海市建筑节能管理办法》正式实施，标志着上海建筑节能以政府强制性措施的形式在全市范围全面推开。《办法》第三条规定：在建筑物的设计、施工、安装和使用的过程中，对建筑物围护结构采取夏天隔热，冬天保温措施，选用节能型用能系统、可再次生产的能源利用系统及其维护养护等活动。自《办法》实施以来，外墙外保温技术和材料广泛应用。

  在起步阶段，一些产品的工艺可靠性、安全性还未能得到充分验证，就被推广使用。随后，各地不少使用这一些技术的建筑陆续出现开裂、脱落、满足保温但不阻燃、达到阻燃又不节能等问题。

  蔡雷英在调研中发现，对于有问题的外保温材料，上海态度坚决，“发现一批就禁止一批”。十余年来，本市有关部门曾相继出台了五批次禁止或限制使用的材料目录。

  不过，对于目前出现一些明显的异常问题的这些小区，由于开发商在建设时所采用的保温材料，在当时并非不符合相关规定，因此就算事后禁掉，开发商也无需承担修缮责任。

  以奉贤区南行兴苑小区为例，外墙保温层成片脱落已持续6年多，该小区所使用的材料是一种名为“无机保温砂浆”的外墙外保温系统。由于这样一种材料符合2011年公安部消防局发布的“民用建筑外保温材料采取使用燃烧性能为A级的材料”的条件，而且拥有强大的市场供应能力及价格上的优势，因此一度被大范围的应用。但是不久后，这样一种材料脆性较大、吸水率较高的缺陷，在日晒雨淋之下逐渐暴露出来。

  2018年，上海市明确禁止将水泥基无机保温砂浆在新建、改建、扩建的建筑工程外墙外侧作为主体保温系统使用，从源头去除了安全风险隐患。但是，对于已建成小区，却无人能为此前的问题“买单”。

  随着时间的推移，像这样没人愿意看见的“大象”慢慢的变多，因为要想修好它们，将会涉及到巨大的资金量。

  以某区一处安置房小区为例，曾于2018年对其中1幢外墙开裂严重的小高层进行修缮，建筑外墙总面积5742.08平方米，采用外墙铲除到基层砌块墙体后再加保温板到面层涂料的施工工艺，共计费用294.48万元，单体单方造价为512.84元/平方米。若该小区全部实施修缮，资金需求量约为7800万元（不考虑人工和原材料上涨因素），远远超出该小区住宅维修资金总量。在目前“外墙外保温系统”修缮改造工作未纳入政府保障范围的现状下，依靠小区自身力量难以解决相关问题。

  市人大代表、同济大学城市风险管理研究院专家委员会专家唐曙建这些年也在持续关注这一问题，今年两会上，他也递交了一份《关于解决本市住宅区外墙保温材料脱落的建议》，他曾调研的一个小区从2013年居民入住两年后慢慢的出现外墙开裂、脱落，并砸伤人员，砸坏轿车，居民曾先后投诉2249件/次，但因五年保修期已过，这一问题到今天都没有解决。

  “由于全市使用无机保温材料造成外墙脱落的居住社区面广量大，是一个涉及城市安全风险隐患和人民群众切身利益的重大社会问题，且情况复杂，处理难度很大，决不能等闲视之。”

  今年的《政府工作报告》提出，要完善城市安全预防体系和常态化管控体系，提高城市韧性，创建安全发展示范城市。

  蔡雷英代表建议，对目前使用外墙外保温系统的居住建筑现在的状况进行排摸和整体评估。摸清总体建筑体量，对相关建筑外墙保温材料的性能、破损程度、风险情况开展相应评估，并对相关修缮改造成本进行整体测算，全面掌握底数。此外，行业部门应快速推进外墙外保温系统修缮工艺研究以及建筑外墙外保温新材料的研发。研究推广专业性强、操作性强的修缮工艺流程，提升总系统的耐久性和安全性。

  她还建议“将相关修缮改造工作纳入本市旧修范围，明确修缮改造方案，落实资金保障措施，预防在前，彻底消除安全风险隐患。”

  唐曙建代表也建议“由市主管部门牵头成立专门领导小组，负责对全市使用无机保温砂浆材料的住宅区进行排查梳理，摸清使用时间、脱落原因和造成后果等相关情况。举一反三，汲取教训，杜绝建筑工程方面的安全隐患。”

  对于将涉及到的修缮资金，他认为要“根据排摸底数，制定解决方案，确定责任主体，明确维修资金渠道和维修时间节点……并视脱离程度继续按照市住建委和市房管局关于市属保障房维修政策和资金补贴方案实施。”

  据了解，目前上海正在研究制定建筑坠物风险管理体系，通过建立常态化管理机制，从源头降低空中坠物发生概率。孙建平介绍，通过技术方法，未来城市将建立建筑坠物风险管控数据库，每一栋建筑都可以在综合评估之后，形成蓝色、黄色、橙色、红色预警，以此来实现分级响应、分类处理、应急救援。

  他表示，由于上海建筑物面大量广，政府部门虽然往往扮演空中坠物监管和“兜底”角色，但很难“完全包办”。而风险排查又涉及建筑领域专业相关知识，对居民、物业服务企业而言，存在一定门槛，因此，要引入市场机制，比如保险，推行“安全综合保险+风险单元自控+第三方专业方面技术”服务，运用社会力量和市场方式分担风险、锁定损失、强化风控。

  今天，上海市第十五届人大五次会议闭幕了。很快地，这份0170号建议将被指定给具体承办人和责任领导，他们要与代表快速取得联系，随后由主办部门牵头，主动联系协办部门协商解决，确定具体的解决方案后，承办部门将以正式行文出具答复意见，并由代表本人填写征询意见表，对答复意见是否满意进行表态……